农村土地承包仲裁基础理论之四：仲裁当事人

　　编者按：为提升农村土地承包仲裁员法律素养，学习土地承包仲裁基础理论，农业农村部管理干部学院土地中心系统梳理近年仲裁员培训学习资料，摘编部分章节供各地仲裁机构交流学习，不当之处，也请各地仲裁机构给予纠正。

　　第4讲  仲裁当事人

　　一、仲裁当事人的概念和特征

　　农村土地承包仲裁的当事人是指以自己的名义就特定的农村土地承包经营纠纷要求相关仲裁委员会行使裁决权并受仲裁裁决约束的人及其相对方。

　　当事人制度在仲裁程序中具有十分重要的意义。仲裁程序的启动，源于当事人的申请行为，即首先需要在当事人之间已发生涉及农村土地承包经营权的实体纠纷，其次是当事人为维护自身的合法权益自愿将此纠纷提交给仲裁机构进行裁决。仲裁程序开始后，当事人行使仲裁权利、履行仲裁义务的行为和仲裁员的仲裁行为共同构成了整个仲裁过程。仲裁当事人具有以下特点：

　　第一，以自己的名义进行仲裁。仲裁程序是因为当事人将双方之间的争议提交仲裁机关请求仲裁而开始的，因此，当事人得以自己的名义进行仲裁。这是当事人区别于仲裁或诉讼代理人、法定代表人的重要特征。

　　第二，是仲裁的直接利害关系人。指当事人一般是因本人的权益受到他人侵害或者与他人产生争执。这种直接的利害关系还表现在仲裁裁决直接确定了当事人之间的权利义务分配，使当事人之间的纠纷得以解决。虽以自己的名义参加仲裁，但与案件没有直接利害关系的人，不是仲裁的当事人。这一特征使当事人与证人、鉴定人、勘验人等其他仲裁参与人相区别。

　　第三，可受仲裁裁决的约束。指仲裁裁决的法律效力直接产生于当事人之间。即当仲裁裁决作出后，双方当事人在法定期限内都未向人民法院提起诉讼时，该裁决的效力可直接作用于当事人。仲裁裁决一旦发生法律效力，当事人须服从仲裁裁决。如果一方当事人拒绝履行仲裁裁决所确定的义务，对方当事人可以申请基层人民法院强制执行仲裁裁决，这是仲裁裁决法律约束力的直接体现。

　　二、 仲裁当事人的权利和义务

　　仲裁当事人行使仲裁权利，履行仲裁义务构成了仲裁活动的主要内容。

　　（一）仲裁当事人的权利

　　当事人的权利，指在仲裁活动中当事人所享有的《农村土地承包仲裁法》所赋予的各项利益。归纳而言，该法在仲裁程序的各个环节赋予的当事人较为广泛的权利，主要有以下几种：

　　1.申请仲裁和答辩的权利

　　当事人一旦认为自己的合法权益受到侵害，均有权向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，这是法律赋予当事人进行权利救济的途径，任何组织或个人都不能剥夺当事人的这项权利。同时，当一方提出仲裁申请后，另一方有权针对申请人所提出的仲裁请求和所依据的事实和理由进行充分的答复和辩解，以体现对自身合法权益的维护。

　　2.提出反请求的权利

　　反请求是指在仲裁程序进行中被申请人针对申请人的申请，向仲裁机构提出旨在对抗申请人申请的独立请求。《农村土地承包仲裁法》赋予了被申请人提出反请求的权利。反请求与原来的请求既有关联性，又有相对独立性。允许被申请人在原仲裁程序中提出反请求，既是为了节省当事人以及仲裁委员会在人力、财力上的支出，控制仲裁成本以达到经济效率之目的，同时也是为被申请人提供对等的对抗权，即赋予其相应的法律救济手段。

　　3.委托代理人进行仲裁的权利

　　当事人为了更好的维护自身合法权益，有权委托代理人代为参加仲裁活动。农村土地承包经营纠纷的当事人，大多是农业生产者，法律知识所限，其往往不能有效的运用法律武器保护自身利益。法律赋予当事人委托具有法律等专业知识的人作为代理人之权，以弥补自身在法律知识或其他方面的不足。

　　4.选定仲裁员及申请仲裁员回避的权利

　　为了尊重当事人的意愿，保证仲裁程序的公正客观性，法律赋予了当事人选定仲裁员的权利。在仲裁庭组成中，当事人可以共同选定首席仲裁员，并各自选定1名仲裁员组成仲裁庭。同时，如果当事人认为已选定的仲裁员存在《农村土地承包仲裁法》第28条规定的情形时，还可以申请仲裁员回避，以实现其对仲裁程序公正性的维护。这一项权利应该注意理解，各地实践中存在一些与其相悖的做法，由法定的选定改为仲裁委指定甚至不告其权利。

　　5.质证权和辩论权

　　质证权指一方当事人有权就对方当事人提出证据的真实性、合法性和关联性即证据三性进行对质；辩论权是指双方当事人在仲裁活动中就有争议的事实和适用法律问题进行口头或书面的辩解和论证。当事人享有质证权和辩论权，不但有利于仲裁庭查明争议事实，正确适用法律，而且也体现了仲裁程序的公正性和透明度。

　　6.申请财产保全和证据保全的权利

　　《农村土地承包仲裁法》第26条赋予了当事人财产保全的权利：一方当事人因另一方当事人的行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全。这一权利的赋予，可防止与本案有关的财产被隐匿、转移、恶意处分或毁损，保障生效裁决的顺利执行。同时，该法第41条也赋予了当事人申请证据保全的权利：在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，当事人可以申请证据保全。这就可避免当事人因证据灭失或无法取得而承担不利的后果，从而维护了当事人的实体权益。

　　7.请求人民法院强制执行仲裁裁决的权利

　　仲裁裁决发生法律效力后，即对双方当事人具有强制执行力。任何一方拒不履行仲裁裁决所确定的义务的，另一方有权向基层人民法院申请强制执行。

　　（二）仲裁当事人的义务

　　当事人自觉遵守《农村土地承包仲裁法》中所规定的仲裁程序中的各项义务，是维护仲裁的正常秩序，保障仲裁活动顺利进行的必要条件。根据《农村土地承包仲裁法》的规定，当事人的义务主要有以下几项：

　　1.依法行使仲裁权利的义务

　　当事人须依照《农村土地承包仲裁法》的各项规定行使仲裁权利，不得滥用法律赋予的仲裁权利，损害他人的合法权益。

　　2.遵守仲裁纪律和秩序的义务

　　当事人应服从仲裁庭对案件的审理活动，遵守仲裁纪律。例如，应按时出庭，未经许可不得中途退庭；不得私自会见仲裁员，不得向仲裁员请客送礼；有义务如实回答仲裁庭的提问，不得作虚假陈述；有义务遵守开庭纪律，不得大声喧哗、攻击或辱骂对方当事人等等。

　　3.履行发生法律效力的仲裁裁决书或调解书的义务

　　仲裁委员会生效的裁决书、调解书对双方当事人都具有法律约束力，任何一方都必须及时、正确和全部的履行。当事人拒不履行相应义务的，人民法院可根据权利人的申请予以强制执行。

　　三、仲裁当事人的种类  

　　《农村土地承包仲裁法》第19条规定，“农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为当事人。家庭承包的，可以由农户代表人参加仲裁。当事人一方人数众多的，可以推选代表人参加仲裁。与案件处理结果有利害关系的，可以申请作为第三人参加仲裁，或者由仲裁委员会通知其参加仲裁。”

　　一般而言，狭义的当事人即指申请人和被申请人，此处与诉讼称呼不同，民事、行政诉讼案件中称为“原告和被告”，刑事案件中称为“公诉人和犯罪嫌疑人”，广义的当事人除申请人、被申请人外，还包括代表人、第三人等，此处第三人是法定称呼，一些仲裁中称呼第三方等，既不严肃也不专业，仲裁活动要求规范语言，使用法言法语。本文从与仲裁当事人关联性紧密与否出发，将第三人制度下移论述。

　　（一）申请人和被申请人

　　1.申请人和被申请人的概念及特征

　　仲裁中的申请人，是指认为自己的权利受到侵害，或者与他人发生了争议，为维护其合法权益而向仲裁委员会申请仲裁，引发仲裁程序的人。而被申请人，是指被称侵犯了申请人权利或与申请人发生争议，被仲裁委员会传唤参加仲裁的相对人。农村土地承包仲裁是以解决申请人和被申请人之间的农村土地承包经营纠纷为中心的活动，因此，申请人和被申请人是仲裁程序中最重要的主体，他们的行为对仲裁程序的发生、发展与消灭有着重要影响。

　　申请人是引起仲裁程序发生的人，其通过申请仲裁积极维护自己的合法权益；而被申请人是通过被通知参加仲裁的方式消极地维护自己合法权益的人，被申请人参加仲裁实质上是针对申请人的申请而进行的，提出反驳或辩解意见，通过这种方式对抗申请人的申请，以维护自身权益。

　　2.申请人和被申请人的范围

　　根据《农村土地承包仲裁法》及《农村土地承包法》的有关规定，农户、自然人、法人和其他组织都可以作为申请人或被申请人参与农村土地承包仲裁活动。

　　农户作为比较特殊的一类主体，在家庭承包时有规范，将在下面阐述。自然人、法人或其他组织作为农村土地承包经营纠纷当事人，一般存在于以其他方式的承包或土地经营权流转的情形中，《农村土地承包法》第3条第2款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”以及《农村土地承包法》第三章其他方式的承包进行规范，可见，“四荒地”的发包对象非常宽泛，法律只是对其发包程序进行了严格规定，但并没有对其发包对象进行限定，故自然人、法人或其他组织都可以通过法律规定的程序和方式获得“四荒地”的承包经营权，因而也就可以成为仲裁中的一方当事人。

　　可以重点讨论，有观点认为，至于土地承包经营权的发包方，一般认为应该是集体土地的所有权人，但《物权法》确认的集体土地所有权人是乡（镇）、村、村小组农民集体，而农民集体是一个抽象的政治概念，并不能作为民事权利、义务的归属点，故实践中，往往由村民委员会、村民小组、乡（镇）集体经济组织作为集体土地的管理者，行使土地发包的权利。故发包方作为申请人或被申请人的，一般都是以村集体经济组织、村民委员会、村民小组、乡（镇）集体经济组织的形态出现的。

　　实践中存在一定争议的是村民小组作为发包方时，其是否可以作为申请人或被申请人参与仲裁程序。有观点认为，村民小组没有独立的法人资格，所以不能作为当事人参与仲裁。但事实上，《物权法》及《农村土地承包法》第13条都已经明确了村小组农民集体的主体地位，即村小组农民集体可以作为集体土地的所有人，而村民小组同样可以作为发包人。在现实中，许多社会组织虽不是法人，却成为经济交往的一方，一旦发生争议，将涉及这些非法人资格的社会组织，不承认其当事人的主体能力，既不利于维护这些团体的合法权益，也不利于纠纷的解决。我们认为，既然在程序法上非法人团体的诉讼主体资格已经获得了确认，那么即使村民小组没有法人资格，并不妨碍其作为当事人一方有参与仲裁的权利。

　　（二）农户及农户代表人

　　1.农户的概念和特征

　　《农村土地承包法》第16条规定家庭承包的承包方式本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。农户，即农村承包经营户，是指农村集体经济组织的成员，依照法律规定及承包合同的约定，以家庭为单位，使用集体所有的土地和其他生产资料，独立自主的从事农业生产及与之相关的经营活动的组织形式。我国农村集体土地主要以家庭承包的方式由农民承包经营，所有宜于交由家庭承包的土地都应采用家庭承包的方式。只有对不宜采取家庭承包的四荒地，才可以通过其他方式发包。这种以家庭承包为主，其他承包方式为辅的土地承包模式决定了农村土地承包经营纠纷仲裁的当事人主要是以家庭即农户的形态出现。

　　农户的主体地位是在《民法典》中确立的，第55条规定农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。对于农村承包经营户的法律责任，该法第56条规定：“农村承包经营户的债务，以从事农村土地承包经营的农户财产承担；事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担”。可见，农户既是农村集体经济组织的组成要素，是该组织的成员，同时又是自主经营集体土地，享有土地承包经营权的主体。但农户的这一主体地位具有特殊性，它不是具有普遍意义的民事主体，而是在特定的法律关系中具有民事主体地位的权利享有和义务承受者。

　　作为土地承包经营权的主体，农户在承包经营范围内可以从事商品经济活动，独立的享有权利和承担义务。但在法律责任的承担上，它又不可能表现出绝对的独立性。农户虽然可以以家庭财产作为其承担民事法律责任的经济基础，但家庭财产本身就不是一个具有明确指向的法律概念，对家庭财产的界定也不可能完全与家庭成员个人财产分离。故在责任承担上，最终的落脚点还是自然人的财产，承担责任的主体还是自然人。可以说，农户虽然具备了形式上的当事人能力，但在实体法上，具备责任能力的只能是家庭成员个体。

　　在仲裁实务中，对农户参与仲裁的方式也存有争议。《农村土地承包仲裁法》第19条规定“家庭承包的，可以由农户代表人参加仲裁”，这里，法条表述的是“可以”由农户代表人参加仲裁。这是否意味着农户还可以以其他方式参与仲裁么？有观点认为，农户一方面可以由农户代表人参加仲裁，因为土地承包经营权的唯一主体是农户，农户家庭成员的变化并不影响农户主体地位的存续，土地承包经营期间，以该农户家庭为同一生活单位的具有该集体经济组织成员资格的人都要受生效法律文书所确定的权利义务关系的拘束，且新增后的成员同样如此。因此，确立农户代表人代表农户进行仲裁的模式，彰显出农户的当事人地位。且农户不是单个的自然人和自然人的简单相加，又并未形成具有独立人格的法人团体，它是一种类似自然人的合伙组织形式，故可由这一组织的代表人参加仲裁活动。另一方面农户是由所有家庭成员组成的，虽然在仲裁程序中农户是以家庭这个基本单位出现，但最终的权利义务的归属点仍是每个家庭成员。所以，法律确认农户代表人制度的同时并不排斥全体农户成员共同参与仲裁的情形，农户本身就是由全体成员组成，家庭成员参与仲裁当然具有合理性。换言之，农户主体的特殊性使得在仲裁过程中，农户的每个成员既可以一同参与仲裁，也可以由其代表人参加仲裁。

　　2.农户代表人的概念与确定

　　农户代表人是指农户成员中代表农户参与仲裁活动的人。在实际操作中，仲裁员或仲裁庭应在核对当事人身份时查清参加仲裁的农户，是所有的农户成员还是农户代表人。如果是代表人参加的，应审查代表人是否具有法定或授权的资格。因为仲裁裁决的结果是对每个家庭成员都有约束力，如果参加仲裁的人被其他家庭成员否定代表人资格，那么对仲裁裁决的效力就会产生重大瑕疵。而对于一个家庭成员众多的农户而言，参加仲裁的人是否可以作为整个家庭的代表是实务中的一个难点。《农村土地承包仲裁法》仅提出了农户代表人这一概念，但并没有规定用何种方式确认农户代表人。实践中需要进一步观察。

　　一般来说，要求有家庭成员的书面授权是认定代表人最简单有效的方式，但有一个实际情况是需要考虑的，即在很多农户成员外出务工的情况下，如果不能及时获得他们的书面授权，将面临无法确定代表人的尴尬境地，使仲裁程序无法有效开展下去。农村土地承包纠纷仲裁制度构建的一个基本原则就是充分考虑农村实际，建立一个易于农民了解、方便农民参与的仲裁程序。而当事人的确立是开启仲裁程序的前提，如果仅以书面授权作为确定农户代表人的唯一标准，会使很多农地承包纠纷不能及时进入仲裁程序，这就与该制度建立的初衷相悖。因此，在以书面授权为原则的情况下，还应建立法定的农户代表人确立标准，使农户在一时无法获得全部家庭成员书面授权的情形下，仍能作为代表人参与仲裁，从而使仲裁程序得以进行。应当说建立法定的确立农户代表人的标准是有现实基础的，这同样与家庭这一形态的性质密不可分。家庭中每个成员都有特定的身份，因身份关系的存在，其结合度较其他组织更为紧密，相互间的信任度也更高。同样也因为身份关系的存在，家庭内部根据长幼之序、男女之别以及村规民约往往有着一套对外代表家庭参与、处理各项事务的习惯和规矩，这就为确认农户代表人提供了现实基础。

　　在司法实践中，根据《司法解释》第四条的规定，农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。

　　我们以为，农户代表人可按照下列情形确定: 第一，以土地承包经营权证等证书上记载的人作为农户代表人。第二，未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签字的人。权属证书上记载的人以及签订承包经营权合同的人一般都是家庭内部公认的代表家庭的成员，或者说是一家之主，以此作为确认农户代表人的标准是较为合理的。考虑到民事行为能力，也要进行考虑。各个地方的仲裁规则也大都以此为标准确认农户代表人。例如，《某某市土地承包经营纠纷仲裁规则》第八条第一款就规定：“（一）因家庭承包经营产生纠纷的，以承包方的代表人为仲裁当事人。仲裁庭生效的裁决所确定的权利义务对承包方全体家庭成员具有约束力。承包方的代表人按照以下顺序确定：（1）已经登记并领取土地承包经营权证及林权证等证书的，以证书上记载的人为代表人；（2）未经登记且未领取土地承包经营权证及林权证等证书的，以在承包合同上签字的人为代表人。”

　　如果以上两种方式无法确立的，可以土地的实际耕作者作为代表人。因其实际耕作土地，与土地利益密切相关，更能够尽其所能去维护整个家庭在土地上的权益。故在上述两种方式都无法确立时，以土地实际耕作者作为家庭代表人更有利于维护农户的整体利益。此外，在现代通讯环境下，委托方式也可通过电话录音、短消息或电子邮件等方式获取。

　　（三）仲裁代表人

　　1.仲裁代表人的概念

　　仲裁代表人是指为了便于仲裁程序的进行，由人数众多的一方当事人推选代表其利益实施仲裁行为的人。

　　农村集体土地一般是以家庭承包的方式为主，纠纷的主体也多是农户，但同时《农村土地承包法》也规定了以其他方式承包的情形，这时纠纷的主体既可能仍是本村农户，也可能是村集体以外的自然人或法人。后一种情形则可能涉及到人数众多的利害关系人，如果这些利害关系人都参加仲裁活动，将大大增加仲裁成本，耗费更多的时间，这就需要建立一种制度以使仲裁程序高效快捷进行。实践中还有一种情形，即众多家庭承包的农户以同一事由同时起诉发包方或申请仲裁的，例如发包方同时收回众多农户土地的，或发包方对遗留问题承包地确权后收取流转费用的，甚至流转合同涉及多方主体的等等，这时仲裁委员会可以一案一立，也可以在征得申请人同意的情况下将其合并审理。如果合并审理一方当事人同样是人数众多，也涉及到代表人参加仲裁的问题。上述两种情形类似于民事诉讼中必要的共同诉讼和普通的共同诉讼，其结果都是一方当事人人数众多，按照一般的仲裁程序可能会影响案件的办理效率。因此，农村土地承包经营纠纷农村土地承包仲裁法》第19条借鉴了《民事诉讼法》中代表人诉讼制度，规定当事人一方人数众多的，可以推选代表人参加仲裁。该制度的确立有利于解决人数众多的当事人进行仲裁的问题，既可有效解决纠纷，也可节约仲裁资源。

　　2.仲裁代表人制度的特征

　　（1）一方或双方当事人人数众多

　　有多少当事人才能认定为“人数众多”，可推选代表人参加仲裁的问题，《农村土地承包仲裁法》没有硬性规定。

　　民事诉讼中的代表人诉讼，一般是指一方当事人人数为10人以上的诉讼。《劳动争议农村土地承包仲裁法》第7条规定：“发生劳动争议的劳动者一方在10人以上，并有共同请求的，可以推选代表参加调解、仲裁或者诉讼活动。”有的地方政府在制定土地承包经营纠纷仲裁规则时，也以10人作为人数众多的标准，如规定“当事人一方为10人以上（含10人）的可以由当事人推选2-5名代表人代为参加仲裁活动，代表人的行为对其所代表的当事人发生效力”[ 参见《竹山县土地承包经营纠纷仲裁规则》第12条]还有的地方规定“共同承包人一方在三人以上的，应当推选代表人参加仲裁活动，代表人数由仲裁委员会确定”[ 参见《温州市土地承包经营纠纷仲裁规则》第9条]。

　　我们认为，仲裁代表人制度更能集中表达仲裁当事人的意思和仲裁主张，有利于仲裁审理的高效，此外，各地仲裁委员会应根据各地经济发展水平、仲裁委员会的硬件设施、仲裁员的素质及能力等实际情况，在其仲裁规则中对可以推选代表人参加仲裁的当事人人数加以原则规定。

　　（2）代表人代表全体当事人进行仲裁

　　由于一方当事人人数众多，全体当事人不可能都实际参加仲裁，只能从当事人中推选一定数量的代表人，代表全体当事参加仲裁。代表人本身是案件的利害关系人，与案件的处理结果有直接的利害关系，代表人实施的仲裁行为不仅是为了被代表的当事人，同时也是为了自己的利益。

　　仲裁裁决对代表人和其他被代表的当事人具有同样的拘束力。代表人参加仲裁的案件，其仲裁裁决的效力不仅及予代表人，也及予没有参加仲裁活动的其他当事人。

　　3.仲裁代表人的条件和推选

　　推选的代表人的应当具备以下条件：第一，与所代表的一方当事人必须有共同的利益；第二，具有相应的仲裁行为能力；第三，愿意为维护所代表的全体成员的利益服务。

　　代表人一般由当事人共同推选，如果当事人之间不能产生出代表人该如何处理是实务中的一个难点。一般而言，仲裁代表人由当事人共同推选，仲裁委员会也可以指导当事人如何推选代表人。在推选代表人的过程中，仲裁委员会发挥着重要的作用，既要向当事人阐明推选代表人的目的和意义，又要指导、帮助当事人推选代表人。

　　在当事人在推选代表人人选上无法达成一致时该如何处理，《农村土地承包仲裁法》没有规定。结合地方实践，我们认为，此时，仲裁委员会可以同当事人共同商定代表人。当仲裁委员会与当事人对代表人协商不成时，有两种处理方式：一种是由仲裁委员会在申请仲裁的当事人中指定仲裁代表人，这种方式可以避免在推选代表人的问题上久拖不决而影响仲裁程序的进行，但同时也可能因仲裁委员会直接指定代表人而使当事人产生不满情绪。另一种是当仲裁委员会指定代表人后，同意仲裁委员会指定的，由仲裁委员会指定的代表人参加仲裁；不同意仲裁委指定的，可亲自参与仲裁。这种方式的优点在于可以照顾到所有当事人的意愿，避免因仲裁委员会的指定而使双方产生对立情绪。但这种方式也可能导致参加仲裁的人数过多，使代表人制度失去意义。较可行的方法是在必要的共同参与仲裁案件中，由于众多当事人的请求必须在同一程序中审理，所以在当事人与仲裁委员会协商代表人不成的情况下，宜由仲裁委员会指定代表人，以使案件的审理可以继续进行下去；在非必要的共同参与仲裁案件中，对仲裁委员会指定代表人不服的，可以告知其另行申请仲裁。