农村土地承包仲裁基础理论之三：仲裁时效

　　编者按：为提升农村土地承包仲裁员法律素养，学习土地承包仲裁基础理论，农业农村部管理干部学院土地中心系统梳理近年仲裁员培训学习资料，摘编部分章节供各地仲裁机构交流学习，不当之处，也请各地仲裁机构给予纠正。

　　第3讲  仲裁时效

　　一、仲裁时效的概念和意义

　　按照《农村土地承包仲裁法》第18条的规定，申请仲裁的时效期间为2年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

　　时效，按照民法界学者的解释，是指一定的事实状态持续达到一定期间而发生一定法律效果的法律事实，包括取得时效和消灭时效等。从立法上看，我国民法通则仅规定了诉讼时效，没有涉及仲裁时效问题，因此，在《农村土地承包仲裁法》中明确仲裁申请时效，是完全必要的。现行《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第188条对普通诉讼时效规定了三年期间安排。同时第193条规定人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。诉讼时效援引或提出坚持当事人主义。仲裁实践中一些仲裁机构存在主动以仲裁时效为由拒绝受理仲裁申请的情况。

　　所谓仲裁时效，是指农村土地承包经营纠纷当事人行使仲裁申请权的法定期限，超过仲裁时效的，当事人即丧失了依法申请仲裁机构解决承包经营纠纷的权利。

　　《农村土地承包仲裁法》规定仲裁时效，其意义主要体现在以下几个方面：

　　（一）促使当事人在土地承包权益受到侵害后积极主张权利

　　权利不是历史的事实状态，而是人和人之间现实的法律关系，法律对当事人权利义务的调整，不可能在历史时期上无限制地追溯，否则整个社会都会陷入无休止的纷争之中。规定仲裁时效，有利于促使当事人在土地承包权益受到侵害后积极主张权利，从而维护社会交易秩序、保障公众信赖利益、降低因历史原因纠葛而导致的社会成本。

　　（二）促进农村土地承包仲裁工作的规范化、法制化

　　仲裁实践中，一种观点认为，规定仲裁时效制度，有利于将仲裁与调解、信访等其他纠纷解决方式相区别，有利于仲裁机构集中精力解决当前的现实纠纷，有利于农村土地承包仲裁工作的法制化和规范化。而另一种观点认为，农村土地承包经营权是用益物权，按照物权法定，物权不受时效限制原则，存在连续侵权状态，不应以两年仲裁时效而拒绝案例受理。

　　（三）促进农村土地承包仲裁制度和诉讼制度、普通民商事仲裁制度的衔接

　　之前，《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第135条、第136条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为2年，法律另有规定的除外，但人身伤害赔偿、寄存财物、租金支付等纠纷，诉讼时效期间为1年；前面也讲了，现行《民法典》第188条对普通诉讼时效规定了三年期间安排。这一点是有区别的，同时第193条规定人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。诉讼时效援引或提出坚持当事人主义。《中华人民共和国仲裁法》第74条规定，法律对仲裁时效有规定的，适用该规定，法律没有规定的，适用诉讼时效的规定；《中华人民共和国劳动争议农村土地承包仲裁法》第27条规定，劳动争议申请仲裁的时效期间为1年，从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。因此，如果在《农村土地承包仲裁法》中不规定仲裁申请时效，就面临着如何与相关法律衔接的问题，特别是在先仲裁，后诉讼的情况下，如果仲裁机构对已经超过2年有效期间的仲裁申请予以受理裁决，在诉讼阶段则有可能因为超过诉讼时效而得不到法院支持。因此，明确农村土地承包仲裁的申请时效，具有十分重要的意义。但是，农村土地承包经营权属于用益物权性质，适用仲裁时效应坚持当事人主义，先受理，是否援引仲裁时效，是当事人的基本权利，仲裁庭不宜主动援引或解释。

　　二、仲裁时效的期间

　　要准确全面地理解仲裁时效的期间问题，就应当掌握时效的起算、中止、中断以及时效届满等具体制度。这一点理论性较强，仲裁员也应注重学习理解。

　　（一）仲裁时效的起算

　　按照《农村土地承包仲裁法》第18条的规定，申请农村土地承包仲裁的期间为2年，自当事人知道或者应当知道其权益被侵害之日起计算。所谓“知道”，是指当事人自己明确表示已经知道自己土地承包经营权受侵害的事实，“应当知道”是指当事人虽然否认，或者不肯明确承认已经知道自己土地承包经营权受侵害的事实，但却有其他证据足以证明其已经知道的。例如，当事人可能曾经因为承包土地边界纠纷而向乡镇政府反映，在经处理后未表示异议，满两年后又申请仲裁的，就可以认为其已经超过了仲裁时效。

　　仲裁实践普遍认为，在农村土地承包权益持续受到侵害的情况下，仲裁时效的起算问题值得我们讨论和研究。例如当事人可能在上世纪90年代土地二轮承包时曾要求分配承包地，但因为多种原因未取得承包权，当时也未再坚持，现在因为集体土地将被征收，又跑回来主张承包权。对此，有的同志认为，由于二轮承包期限为三十年，在此期间当事人的权益一直处于持续受侵害状态，因此当事人仲裁时效应该从二轮承包结束后再开始起算，在此之前，都属于制止现行侵权行为，不存在仲裁时效的计算问题；也有的同志认为，法律并未对权益持续受侵害的情况作出特殊规定，不论侵害行为是一次性的，还是持续性的，仲裁时效都应当从权益开始受到侵害的时间起算。对于这个问题，大家可以认真探讨、研究。在其他案例教学中，对于当事人未实际取得承包地纠纷案件，分析了各地法院基本做法是不予受理。

　　（二）仲裁时效的中止、中断

　　《农村土地承包仲裁法》只规定了仲裁时效的期间为2年，没有明确仲裁时效是否可以中止、中断等问题，而劳动争议农村土地承包仲裁法则对劳动仲裁时效的中止、中断作了规定。但是，这并不说明土地承包仲裁不存在中止、中断等问题，《中华人民共和国仲裁法》第74条规定，法律对仲裁时效有规定的，适用该规定，没有规定的，适用诉讼时效的规定；农村土地承包经营纠纷仲裁属于仲裁的一种特殊形式，在时效中止、中断等问题上也可以按照仲裁法第74条，适用民法通则，现已颁布《民法典》关于诉讼时效的规定。

　　《民法通则》第七章“诉讼时效”规定了诉讼时效中止、中断、延长等情况。《民法典》第194.195条规定了诉讼时效的中止、中断。所谓诉讼时效中止，是指在诉讼时效的最后6个月内，当事人因为不可抗力或者其他障碍无法行使请求权的，时效暂时停止计算，待该缘由清除后，再继续计算时效期间；所谓诉讼时效中断，是指当事人提起诉讼、向对方主张权利，或者对方同意履行义务的，已经经过的时效期间作废，诉讼时效重新开始计算；所谓诉讼时效延长，是指在特殊情况下，人民法院可以决定适当延长时效的期间。《民法典》第198条规定，法律对仲裁时效有规定的，按照其规定；没有规定的，适用诉讼时效的规定。为了进一步统一思想认识，减少分歧和争议，原农业部和国家林业局在起草仲裁规则时已经明确仲裁时效期间的中止、中断问题，《仲裁规则》第十一条当事人申请农村土地承包经营纠纷仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。仲裁时效因申请调解、申请仲裁、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，仲裁时效重新计算。在仲裁时效期间的最后六个月内，因不可抗力或者其他事由，当事人不能申请仲裁的，仲裁时效中止。从中止时效的原因消除之日起，仲裁时效期间继续计算。侵害农村土地承包经营权行为持续发生的，仲裁时效从侵权行为终了时计算。

　　（三）仲裁时效期间的届满

　　仲裁时效期间的届满，指当事人在土地承包权益受到侵害后2年内没有主张权益，也不存在时效中止、中断等事由，或者虽存在时效中止、中断等事由，但中断、中止事由消失后继续怠于行使权利而导致失去仲裁权利的法律事实。

　　需要说明的是，当事人如果超过了仲裁申请时效，并不必然导致其仲裁申请不为仲裁机构受理的结果。最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定第三条当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。第十三条下列事项之一，人民法院应当认定与提起诉讼具有同等诉讼时效中断的效力：(一)申请仲裁等。

　　按照《农村土地承包仲裁法》第20条规定，申请农村土地承包经营纠纷仲裁有4个条件：即申请人与纠纷有直接的利害关系、有明确的被申请人、有具体的仲裁请求和事实理由、属于仲裁委员会的受理范围。只要符合这四个条件，仲裁机构就应当受理，其中并不包括仲裁申请时效的问题，而且当事人是否超出仲裁申请时效是一个很复杂的问题，特别是在有时效中止、中断等情况下，要证明是否超出仲裁申请时效，往往要经过当事人双方的质证和仲裁庭的查证才能弄清。因此，如果当事人的申请符合《农村土地承包仲裁法》第20条规定，即使仲裁机构怀疑当事人已经超出了仲裁时效，也应当予以受理，如果审理过程中证实当事人确实已经超出了仲裁时效，双方又不能达成调解协议的，仲裁裁决中应当详细说明有关情况，并表明“由于申请人已经超过了法定的仲裁时效，故本庭对其主张不予支持”。其前提也是一方当事人对另一方其主张提出仲裁时效抗辩，而非仲裁庭主动审查或诠释。

　　另外，超过仲裁时效，当事人只是失去了请求法律强制保护其土地承包经营权的权利，如果对方当事人自愿履行义务、赔偿损失，当事人完全可以接受。因此，对于超过仲裁申请时效的农村土地承包经营纠纷，一些仲裁机构做法是，应当尽量调解，引导双方当事人达成协议，最好不要简单通过裁决结案。