落实农村土地“三权分置”　强化承包经营合同管理

　　

　　民法典作为新中国第一部以法典命名的法律，对农村土地三权分置做出立法回应，凸显了农村土地三权分置的重要地位。积极开展学习，切实推动民法典实施，不但要正确理解农村土地三权分置的相关规定，而且要完善相关配套措施，尤其是强化承包经营合同管理的制度建设。

　　

　　农村土地三权分置的立法表达

　　一是明确农村土地三权分置的适用范围。农村土地三权分置解决的是家庭承包方式取得的土地承包经营权的分置问题。2018年《农村土地承包法》修订，第九条规定了农村土地三权分置的基本规则，即以承包方取得土地承包经营权为基础，可以保留土地承包权，流转土地经营权。农村土地承包方式包括两种：家庭承包和其他方式承包。《农村土地承包法》第四十九条规定其他方式承包农村土地的，承包方直接取得土地经营权。民法典第三百四十二条与《农村土地承包法》第四十九的规定一致。因此，其他方式承包中，并无适用农村土地三权分置的必要性。

　　二是厘清农村土地三权分置的路径。土地承包经营权人基于承包合同取得土地承包经营权后，自己经营的为农村土地两权分置，农地流转时才产生农村土地三权分置。同时，民法典将原有土地承包经营权流转分为两类制度：即土地承包经营权转让、互换和流转。其中，土地承包经营权转让、互换的，涉及土地承包经营权人的变动，但并无适用农村土地三权分置的必要性。土地承包经营权人依法采用出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权的，集体拥有土地所有权，承包方保留土地承包权，受让方取得土地经营权，形成农村土地三权分置。值得关注的是，关于土地经营权流转方式的规定，民法典规定的是出租，《农村土地承包法》则为出租（转包）。出租和转包并无实质差异。从法律适用来看，两者既要受到民法典第二编第十一章和《农村土地承包地》的制度约束，也应当符合民法典合同编，尤其是租赁合同的法律规定。

　　

　　承包经营合同管理的制度建设

　　一是强化承包经营合同的管理对落实农村土地三权分置的意义重大。《农村土地承包法》第十二条明确规定，各级农业农村部门以及乡（镇）人民政府，负责本行政区域内的承包经营合同管理。所谓承包经营合同，应当包括承包合同和土地经营权流转合同两类。从集体与农户的关系看，家庭承包是集体土地所有权实现的重要形式之一，土地承包经营权因承包合同生效而设立。强化承包合同管理，关乎集体土地所有权的实现，也关乎农户合法土地权益的保障。从农户与土地经营权人的关系看，通过订立土地经营权流转合同，实现农户保留土地承包权，受让方取得土地经营权。强化土地经营权流转合同管理，既是保护农户土地承包权的需要，也有利于促进土地经营权有序流转，发展适度规模经营。2020年6月8日，农业农村部办公厅发布了《关于加强农村土地承包经营合同管理的通知》，这是完善落实农村土地三权分置的法律法规和政策体系的重要环节。

　　二是确定承包经营合同管理的重点领域。首先，应当完善两类合同管理与不动产登记的衔接机制。根据民法典规定，土地承包经营权、土地经营权均因在合同生效时设立。土地承包经营权登记是对权利的确认，土地经营权登记则属于对抗要件。因此，应当加强两类合同及相关调查成果、申请申报材料等纸质和数字化成果的管理，尤其是做好农村土地承包数据的保管、更新和使用等，为不动产登记工作的开展奠定基础。

　　其次，应当针对两类合同的不同管理要求，完善其相应的体制机制。对承包合同而言，应当强化对已经签订的2亿多份承包合同的日常管理工作。一是完善承包合同订立的管理机制。二是健全承包合同变更和转让的管理机制。三是完善承包合同终止的管理机制。对土地经营权流转合同而言，一方面应当制定土地经营权流转合同示范文本，为流转合同管理提供依据。另一方面，应当完善土地经营权流转市场或者农村产权交易市场的运行机制，开展统一规范的政策咨询、业务受理、信息发布、合同签订、合同变更和转让、合同终止、合同鉴证、融资担保、档案管理等。

　　综上所述，为了进一步推动民法典的实施，完善农村土地三权分置的配套制度体系，建议及时出台农村土地承包经营合同管理办法，建立健全承包经营合同管理的相关制度。

　　（作者系中国农业大学人文与发展学院副教授）

　　

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