从农村居民增收视角展望宅基地使用权流转进路

　　从土地私有到土地公有，从“两权分离”到“三权分置”，国家对于宅基地使用权流转的态度一直随着政策变迁。新时期，根据《深化农村宅基地制度改革试点方案》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等文件精神，宅基地使用权的流转限制趋于放缓，这也是宅基地使用权激活财产属性的集中体现，但当前农村宅基地的改革，仍然需要采取谨慎的态度，宅基地使用权向集体经济组织成员以外的主体流转仍然受到严格限制。

　　当前盘活闲置宅基地使用权的典型做法就是农民与承租人采取租赁形式，建立民宿，并将租赁期限设置为20年。宅基地使用权租赁方式的最大优点就是不会产生宅基地使用权的转移。但试点地区积累的宝贵经验折射出当前宅基地使用权流转也存在的一系列问题，宅基地使用权流转的几种现实困境，从而为宅基地使用权流转的下一步完善提供参考。

　　第一，突破宅基地使用权租赁期限20年。宅基地试点的原则以保障农户的居住权为根本，尽可能地增加农户的财产性收益为目标。因此租赁的宅基地一般都指向村民具有的闲置二套及以上农房。在试点中，宅基地租赁的一大作用就是建立民宿，发展旅游产业以带动村庄经济发展。从宅基地流转实践来看，目前对于20年的租赁期限限制会对社会主体投资人投资的意愿会造成一定程度的阻碍。因为20年投资一个宅基地建立民宿，投资回报期大概是5-10年，大概到第五年才可以收回成本，而投资者往往对长期投资是持非常谨慎的投资态度的。而同属于建设用地的城市建设用地中的商业、旅游用地使用期限是40年，如果商住两用则会达到50年。与之相比，宅基地使用权20年的租赁期限就显得时间过短，这会极大损害社会投资农村宅基地建立民宿的投资意愿，也会影响整体投资回报率。如想宅基地使用权租赁权突破20年的使用期限，就得回答宅基地使用权的期限是多少。现行法律规定没有对宅基地使用权规定使用期限，这也是宅基地福利性的集中体现。对于宅基地使用权的期限应该如何设置，可以参考我国其他类型土地使用权的规定。譬如，《中华人民共和国民法典》第三百五十九条也规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。上述法律都明确了城市土地建设用地使用权用于住宅使用的使用期限为70年，到期后自动续期。如果适用城市土地使用权的70年的使用期限，且在农村宅基地上设立民宿等旅游设施适用城市土地商业用地40年的土地流转期限，将会使得当前建立民宿的收益翻倍，这不但有利于吸引社会资本进入农村，也是构建土地二元结构向一元结构转型的必要举措。但也应该看到农村宅基地作为农村村民社会保障之基石作用，因此在放活流转宅基地时，应在延长租赁期限的同时给予租赁农户宅基地合理的租金涨幅，这也是农户增加财产性收入的有效手段。

　　第二，明确宅基地流转的权属登记具有对抗效力。部分试点地区对宅基地流转的权属登记进行了规定，如绍兴市上虞区就颁发了首本宅基地及房屋租赁使用权证，承租人不仅可以以此作为租赁关系凭证，还可以凭此证书向银行抵押贷款。以《上虞区宅基地及房屋租赁使用权登记办法》（以下简称《登记办法》）为例， 《登记办法》第九条明确规定，农房租赁使用权登记，是指不动产登记机构根据承租人申请，依照法定程序对其取得的闲置农房租赁使用权进行审查后，予以注册登记，并核发宅基地及房屋租赁使用权证书。《登记办法》第十三条规定了租赁农房是利用租赁使用权作为债权向各金融机构抵押融资。租赁使用权一经抵押，该农房房屋所有权和宅基地使用权不得抵押。《登记办法》第十四条规定了在农房租赁使用权抵押登记后，若承租人将租赁使用权转租赁的，须还清相应债务并注销抵押登记，或经抵押权人及后承租人同意，租赁使用权抵押也随之转移，并办理相应的抵押转移登记。可以看出《登记办法》关于抵押的规定实际上已经明确了宅基地使用权租赁权的对抗效力。并且《登记办法》第十五条进一步规定了当债务人不履行债务或无法偿还债务时，抵押权人有权依法处分抵押的农房租赁使用权。这里需要注意的就是债权人可以优先行使的是租赁权，而不是宅基地使用权，如此设计自然也是考虑租赁权是有时间限制的。

　　明确宅基地使用权进行流转，比如租赁、抵押等方式，并进行相应的不动产登记，有其充分的理由：（1）宅基地作为不动产，是农民的重要财产，宅基地使用权流转如抵押时应该参照城市《中华人民共和国城市房地产管理法》进行登记。（2）明确物权的登记效力，有助于规范流转秩序。（3）宅基地使用权流转的前置程序是评估和审查，通过评估和审查后，宅基地就具备了财产性的流通价值，对于后续的流转起到了保驾护航的作用。

　　第三，明确宅基地使用权受让主体必要的经济补偿权。宅基地流转最大的障碍就是可能涉及到宅基地被征收。村民非常在乎政府的征收行为、因为这会直接产生巨大的经济收益。因此在流转宅基地时，首要就是看看该片土地是否在土地规划区内。其次就是要充分保障农民对于征收土地款项的绝对所有权，这是流转农村宅基地的执行动力所在。最后就是要给予承租人的合法权益，最好可以通过与出租人约定补偿款的归属进行保护。原则上社会主体没有补偿请求权，但针对社会主体投入过多的情况可以在合同中约定给予相应的补偿权，因为征收、拆迁都属于不可抗力的国家行为，但补偿标注如有约定按照约定，没有约定应该本着公平的原则针对投资期限、投资数额、收益情况等给予社会投资者一定程度的补偿。

　　综上所述，“三权分置”下宅基地使用权放开流转，应以赋予宅基地使用权完整的用益物权属性，让宅基地使用权具有一定的期限性，才能真正让宅基地使用权实现物权的有序流转，为宅基地使用权向农村集体经济组织成员外的社会主体流转创造条件。

　　作者：吴迪 张家纬

原文链接：http://nyj.nanyang.gov.cn/zcjd/508774.htm
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